Місцеві вибори в Україні відбулись з порушенням низки міжнародних стандартів та належної практики організації і проведення виборчого процесу. Основні відхилення стосувались нестабільності та невизначеності виборчого законодавства щодо окремих важливих процедур, порушення принципу рівності умов для кандидатів та рівної ваги мандату в контексті виборчої системи, незабезпечення належного рівня захисту виборчих бюлетенів та порушень, що мали ознаки підкупу виборців. В той же час Громадянська мережа ОПОРА констатує, що порушення в день голосування в більшості громад мали несистемний характер та переважно не впливали на результат виборів або ж підрахунку голосів, а кампанія в цілому була конкурентною. Кінцеві висновки щодо чергових місцевих виборів будуть опубліковані Громадянською мережею ОПОРА лише після оголошення результатів виборів та завершення всіх процедурних дій з боку територіальних виборчих комісій.

Натомість створення політично мотивованих, а не правових підстав, для непроведення голосування в містах Маріуполь та Красноармійськ може трактуватись як перешкоджання реалізації виборчих прав громян та права на здійснення місцевого самоврядування. Ці факти повинні бути оцінені в належний та незаангажований спосіб Центральною виборчою комісією та правоохоронними органами України.

Висновки ОПОРИ ґрунтуються на результатах довготермінового та короткотермінового спостереження, критеріях та принципах демократичних виборів, які викладено в документах Венеціанської Комісії, Копенгагенської конференції та Організації з Безпеки та Співробітництва в Європі (ОБСЄ).

Висновки Громадянської мережі ОПОРА щодо перебігу виборчої кампанії:

  • Нестабільність виборчого законодавства та неінклюзивний спосіб підготовки нової редакції ЗУ “Про місцеві вибори” призвів до системних проблем у його правозастосуванні. Окремі норми закону, що мали декларативний зміст, або ж не чітко трактували вимоги до процедур, засвідчили неналежну практику підготовки нормативно-правової бази. Подекуди Центральній виборчій комісії доводилось своїми роз’ясненнями не лише трактувати окремі позиції законодавства, а і фактично переймати на себе функції ВРУ з нормотворення, як це відбулось щодо забезпечення гендерного квотного принципу в списках кандидатів, висунутих політичними партіями, або ж встановлювати процедуру розподілу мандатів з включенням до цього процесу “першого номеру списку” щодо якого не було чіткої правової визначеності;
  • Реєстрація кандидатів та списків політичних партій в окремих громадах не була завершена в строки, передбачені законом, та обмежила можливість кандидатів на ведення повноцінної агітації;
  • Прозорість та підзвітність виборчих фінансів не була забезпечена в належний спосіб як партіями і кандидатами-суб’єктами виборчого процесу, так і комісіями територіального рівня. Агітація, що розпочалась до етапу реєстрації кандидатів висунутих політичними партіями, мала системний характер і оплачувалась з порушенням визначених законодавством вимог. Доступ до інформації щодо змісту проміжних звітів стосовно витрат з виборчих фондів не була забезпечена в той спосіб, відповідно до якого виборці та неурядові організації змогли б отримати оперативний доступ до таких даних.
  • Підкуп виборців мав місце в різних регіонах України, що є наслідком відсутності невідворотності покарання за вчинення такої категорії злочинів та ефективної судової практики. Втім, правоохоронні органи, порівняно з парламентськими виборами 2012 та 2014 років, або ж місцевими – 2010 року, працювали більш активно та належним чином реагували на звернення громадських спостерігачів ОПОРИ. Ефективність розслідувань щодо цієї категорії порушень можна буде встановити не раніш ніж за півроку після завершення виборів на основі аналізу судових практик.
  • Централізований адміністративний ресурс не мав системного впливу на виборчий процес в Україні, його масштаби були в рази меншими ніж під час виборів 2010 року.
  • Навколо процесу виготовлення виборчих бюлетенів виникало чимало критичних ситуацій, що ставило під загрозу зрив виборчого процесу та було пов’язано із затвердженням макетів ТВК з помилками в змісті, неточностями або ж неоднозначним трактуванням закону в частині визначення друкарень-підрядників. Наслідком таких дій стали факти невизнання виборчих бюлетенів належними, додаткові витрати з державного бюджету на передрук бюлетенів або ж непроведення голосування.
  • 1,2 мільйони громадян України, що мають статус внутрішньо переміщених осіб, не змогли взяти участь у виборах через відсутність належної нормативно-правової бази для забезпечення процедури включення до списків виборців через процедуру зміни виборчої адреси. Таким чином було порушено активне виборче право значної категорії виборців, які вже тривалий час проживають в територіальних громадах, до яких були переміщені через війської дії на території окремих районів Донецької та Луганської області, а також тимчасово окупованої АР Крим.
  • Протягом усього дня голосування спостерігачі ОПОРИ здійснювали спостереження за перебігом процесу голосування та роботою виборчих комісій. Комплексний моніторинг і фіксація порушень відбувалися на етапі проведення підготовчого засідання дільничних виборчих комісій і відкриття дільниць, під час проведення голосування, при підрахунку голосів на ДВК і прийнятті документації дільничних виборчих комісій на засіданні ОВК. Усі зафіксовані спостерігачами ОПОРИ порушення й проблемні інциденти статистично узагальнювалися й класифікувалися з метою оцінки масштабу зловживань і рівня незаконного впливу на виборчий процес.
  • У цілому протягом дня виборів спостерігачі фіксували незначні порушення на 24,1% виборчих дільниць у межах України (похибка становить 2,3%). Більш вагомі порушення мали місце на 2,3% виборчих дільниць (похибка становить 1,4%) по всій країні. В розрізі тих міст, де ОПОРА проводила спостереження на усіх дільницях, незначні порушення фіксувалися на близько 40% дільниць в Одесі і Дніпропетровську, на 23% дільниць Харкова. Більш серйозні порушення виявлено на 2,1% дільниць Дніпропетровська, 1,9% дільниць Одеси і 1,7% Харкова. Разом з тим зафіксовані зловживання не носили спланованого й системного характеру, хоч і були типовими для різних регіонів і рівнів місцевих виборів.
  • Однак частина порушень стала наслідком організаційних прорахунків з боку виборчих комісій та політичних конфліктів між різними суб’єктами виборчого процесу ще на етапі реєстрації кандидатів, друку й передачі бюлетенів і безпосередньо під час підготовки до дня голосування.
  • 25 жовтня 2015 року 17,7% дільничних виборчих комісій по Україні розпочали свої підготовчі засідання раніше 7 год. 15 хв. В розрізі окремих міст, де ОПОРА проводить паралельний підрахунок голосів, кількість ДВК, які завчасно розпочали свої засідання, є дещо меншою в Одесі (11,3%) та Дніпропетровську (11,5%), тоді як в Харкові збігається із загальнонаціональним показником. Ці випадки свідчать про пряме порушення Закону України «Про місцеві вибори», яким чітко встановлено, що підготовчі засідання ДВК мають розпочатися не раніше ніж за 45 хвилин до початку голосування.
  • Усі дільничні виборчі комісії країни проводили повноважні підготовчі засідання, забезпечуючи належний кворум (більше половини членів комісії від її загального складу). У той же час до 6,5 % дільничних виборчих комісій не забезпечили ведення протоколу свого підготовчого засідання. Тоді як в Дніпропетровську протокол ранкового засідання не вели 8,5% комісій. За поодинокими винятками, спостерігачі не зафіксували інцидентів із зникненням чи відсутністю печаток ДВК.
  • За даними ОПОРИ, більше 15,5% виборчих дільниць відкрилися для голосування громадян раніше або пізніше встановленого законодавством часу (08 година 25 жовтня). Лише трохи більше 1% спостерігачів ОПОРИ повідомили, що ДВК не забезпечували їм можливість для повноцінного спостереження за усіма виборчими процедурами в ході ранкового засідання та на початку голосування. У той же час 3% спостерігачів зазначили про наявність окремих організаційних проблем і вчинення членами виборчих комісій дій, які унеможливили присутність спостерігачів на дільницях та здійснення безперешкодного спостереження.
  • Порушенням, яке найчастіше фіксували спостерігачі ОПОРИ протягом дня голосування, були спроби видачі (або отримання) бюлетенів без документа, що посвідчує особу (паспорта громадянина України). Такого роду інциденти були зафіксовані на 17,7% виборчих дільниць в межах усієї України. В розрізі окремих міст, де ОПОРА проводила паралельний підрахунок голосів, спроби видачі бюлетенів без паспорта фіксувалися значно рідше: в Харкові на 2,5% виборчих дільниць, в Одесі на 2,2% дільниць і в Дніпропетровську на 1,9% дільниць.
  • Дещо менш поширеним було порушення таємниці голосування, яке проявлялося у розголошенні виборцем результатів волевиявлення, голосування за межами кабінки для голосування. Спостерігачами було виявлено такі зловживання на 7,5% виборчих дільниць в межах України. Однак подібні випадки значно частіше фіксувалися в Одесі (на 15,7% дільниць) і Дніпропетровську (на 13,8% дільниць) й на такому ж рівні в Харкові (на 7,5 дільниць). Умисне порушення таємниці голосування, що виявилося у розголошенні змісту волевиявлення громадянина, який взяв участь у голосуванні, карається штрафом або виправними роботами на строк до двох років, або обмеженням волі на строк до трьох років.
  • Факти фотографування бюлетенів були зафіксовані лише на 1,9% виборчих дільниць по всій Україні. Однак в Одесі і Дніпропетровську такі зловживання мали місце значно частіше – на 13,5% і 11,9% виборчих дільниць відповідно. В Харкові випадки фотографування бюлетенів були виявлені на 3,2% виборчих дільниць.
  • Спроби вкидання бюлетенів пачками зафіксовано на 1,5% виборчих дільниць в межах України. Тоді як в Дніпропетровську і Одесі такі інциденти мали місце на 3,7% і 2,5% дільниць відповідно. В Харкові подібні зловживання спостерігалися лише на 1% дільниць.
  • Також спостерігачі ОПОРИ повідомляли про перешкоди та обмеження з боку виборчих комісій, через які вони не мали можливості вести спостереження за всіма виборчими процедурами. Станом на 20:00 такі ситуації мали місце на 1,7% виборчих дільниць в цілому по Україні і на 2,3% дільниць в Дніпропетровську. В Одесі і Харкові лише на 0,8% дільниць спостерігачі не могли спостерігати за всіма виборчими процедурами. Також спостерігачі фіксували поодинокі випадки позбавлення виборців можливості проголосувати.

Типові порушення, зафіксовані під час голосування та підрахунку голосів

Активність виборців у день голосування (за даними Громадянської мережі ОПОРА)

В рамках кампанії спостереження за перебігом дня голосування, Громадянська мережа ОПОРА проводила паралельний підрахунок явки виборців. Дані фіксувалися станом на 12:00, 16:00 і 20:00 години та збиралися з дільниць, на яких перебували офіційні спостерігачі мережі ОПОРА, відповідно до вибірки репрезентативної на всеукраїнському рівні та на рівні кожного з чотирьох регіонів: Захід, Центр, Схід та Південь. У містах Харкові, Одесі та Дніпропетровську спостерігачі ОПОРИ були присутні на усіх виборчих дільницях і відповідно фіксували явку на кожній з них.

В цілому по Україні явка на місцевих виборах станом на 20 годину склала 46,5%. Так, зокрема у центральних областях (Вінницька, Житомирська, Черкаська, Київська, Кіровоградська, Чернігівська, Сумська області та Київ) явка виборців становила – 46,6%, на Заході країни (Львівська, Івано-Франківська, Закарпатська, Тернопільська, Хмельницька, Рівненська, Волинська, Чернівецька області) – 51,4%, а на Сході (Донецька, Харківська, Луганська та Дніпропетровська області) – 43,3% та на Півдні (Одеська, Херсонська, Миколаївська, Запорізька області) – 41,1%. При цьому враховано похибку – 2,3%.

26.10 yavka reg nationwide-11

26.10 yavka nationwide-21

Макрорегіон

Явка станом на 12:00

Явка станом на 16:00

Явка станом на 20:00

Захід

16,6 %

38,1 %

51,4 %

Центр

20,0 %

37,4 %

46,6 %

Південь

18,0 %.

32,6 %

41,1 %

Схід

18,6 %

33,5 %

43,3 %

По Україні

18,5 %

36,2 %

46,5 %

У порівнянні з місцевими виборами 2010 року, коли середня активність виборців склала 48,7%, явка на цих місцевих виборах є дещо меншою й різниця складає всього 2,2%. Суттєво вища явка фіксувалася лише тоді, коли вибори до органів місцевого самоврядування збігалися в часі з парламентськими виборами (75,6% – у 1994 році, 70,8% – у 1998 році, 69,3% – у 2002 році, 67,6% – у 2006 році).

В розрізі окремих міст, де ОПОРА проводила паралельний підрахунок голосів, активність виборців склала 37,9% в Одесі, 45,5% – в Харкові та 43,5% – в Дніпропетровську. Для порівняння, на місцевих виборах 2010 року активність виборців в Харкові становила 39,9%, в Дніпропетровську – 40,8%, в Одесі – 45%.

Непроведення виборів в містах Маріуполь і Красноармійськ Донецької області стало наслідком застосування політичних мотивів суб’єктами виборчого процесу, а не наявними в законодавстві України правовими механізмами. Ситуація, яка склалася в цих містах, не є унікальною у порівнянні з іншими містами чи регіонами України, в яких виникали проблеми із виготовленням виборчих бюлетенів, їх отриманням від підприємств-виготовлювачів та передаванням бюлетенів від ТВК до ДВК. Але, на відміну від аналогічних ситуацій, відповідні проблеми у Маріуполі не були вирішені у законний спосіб. Гостре протистояння між різними суб’єктами виборчого процесу призвело до повної дестабілізації роботи територіальних виборчих комісій, що засвідчує надмірний вплив на членів ТВК з боку політичних сил.

Зокрема, послідовність подій на місцевих виборах в м. Маріуполь засвідчує, що у територіальної виборчої комісії було достатньо часу і доступних механізмів для належного виготовлення бюлетенів для голосування та забезпечення можливості для виборців проголосувати на місцевих виборах. У той же час у складі Маріупольської міської виборчої комісії було забезпечено представництво місцевих організацій різних політичних сил, що дозволяло в межах законодавства створити взаємний контроль.

Кандидати на виборах Маріупольського міського голови та виборах депутатів Маріупольської міської ради були зареєстровані ТВК не пізніше 01.10.2015. Таким чином, на відміну від деяких інших міст України, у даному випадку не виникло проблеми із дотриманням строків реєстрації кандидатів, що могло б негативно вплинути на строки виготовлення виборчих бюлетенів.

Натомість рішення Маріупольської міської виборчої комісії про визначення підприємства-виготовлювача виборчих бюлетенів (типографія місцевої газети «Приазовський робочий») було прийнято лише 17.10.2015, при цьому законодавчий строк виготовлення бюлетенів завершився 14.10.2015 включно. Даному рішенню цієї ТВК передувала її ж довготривала бездіяльність щодо здійснення власних повноважень, у тому числі щодо забезпечення виготовлення бюлетенів, що спричинило прийняття ЦВК постанови про дострокове припинення повноважень 7 членів ТВК (у зв’язку із систематичним невиконанням повноважень). Постанову ТВК щодо виготовлення бюлетенів було прийнято 17.10.2015 на засіданні, де були присутніми 7 з 11 повноважних членів комісії[1]. Законність відповідного засідання ТВК було підтверджено рішенням Донецького окружного адміністративного суду[2]. Натомість правова позиція ОПОРИ полягає у тому, що повноважність засідань комісії мала визначатися від загальної кількості членів ТВК, повноваження яких не були припинені достроково (станом на момент прийняття рішення про виготовлення бюлетенів  – більше половини від 11 повноважних членів ТВК).

Питання визначення підприємства-виготовлювача стало політичною, а не організаційною проблемою виборів в Маріуполі. Окремі суб’єкти виборчого процесу заявляли про недовіру до типографії газети «Приазовський робочий», стверджуючи про наявність конфлікту інтересів під час виборів у її фактичного власника.

Критерій щодо наявності конфлікту інтересів у власників чи керівників відповідних типографій, який не забезпечений положеннями чинного Закону України «Про місцеві вибори», не застосовувався в інших містах, районах чи регіонах. У той же час виборчий процес має базуватися на однаковому застосуванні законодавства.

В умовах ігнорування законодавцем пропозицій громадськості стосовно посилення контролюючих процедур під час виготовлення виборчих бюлетенів, суб’єктами виборчого процесу в різних містах та регіонах висловлювалися побоювання щодо належної кількості виготовлених бюлетенів, належного знищення браку чи надійного зберігання бюлетенів (до прикладу, м. Тернопіль, м. Ніжин Чернігівської обл. та ін.). Але, на відміну від Маріуполя, інші територіальні виборчі комісії для вирішення проблем застосували законні механізми відповідних контрольних комісій або інші процедури. Члени виборчої комісії, інші суб’єкти виборчого процесу, правоохоронні органи на момент формування цього звіту в офіційному порядку не навели переконливих доказів фальсифікації тієї чи іншої кількості виборчих бюлетенів у м. Маріуполь. Крім цього, у Законі України «Про місцеві вибори» відсутні підстави для прийняття ТВК рішення щодо неможливості отримання від підприємства вже виготовлених бюлетенів. На відміну від виборчих комісій в інших проблемних територіальних громадах, які наполегливо намагалися вирішувати проблеми із виготовленням бюлетенів безпосередньо перед днем голосування, Маріупольська міська виборча комісія обрала шлях внутрішньої конфронтації та свідомого затягування виборчих процедур.

Натомість у випадку з м. Красноармійськ Донецької області територіальна виборча комісія прийняла рішення про прийняття виборчих бюлетенів від фізичної особи-підприємця, який їх виготовляв, але не передачі бюлетенів дільничним виборчим дільницям для організації процесу голосування 25 жовтня 2015 р. Виготовлені виборчі бюлетені для голосування визнавалися такими, які не можуть бути використані в процесі голосування на чергових місцевих виборах.

Красноармійська міська виборча комісія у відповідному рішенні посилається на постанову Донецького окружного адміністративного суду від 25.10.2015 в справі № 805/4737/15-а. У відповідному рішенні Донецький окружний адміністративний суд скасував постанову Красноармійської міської виборчої комісії щодо визначення фізичної особи-підприємця як виготовлювача бюлетенів, але не задовільнив інші вимоги позивача – суб’єкта виборчого процесу щодо зобов’язання міської виборчої комісії утриматися від передачі бюлетенів дільничним виборчим комісіям та забезпечити виготовлення нових бюлетенів. У своєму рішенні Донецький окружний суд визнав невідповідним визначення фізичної особи-підприємства для друку бюлетенів, оскільки, на думку суду, поліграфічним підприємством, передбаченим законом, може бути лише юридична особа із юридично-правовою формою «підприємство». Це рішення суду було підтверджено 25.10.2015  апеляційною інстанцією.

Варто зазначити, що на місцевих виборах в Україні виготовлення бюлетенів фізичною особою-підприємцем є поширеною практикою (до прикладу, фізичні особи-підприємці виготовляли бюлетені щодо виборів Черкаської обласної ради Черкаської обл., Миколаївської міської ради Миколаївської обл., Кам’янець–Подільської міської ради,Дунаєвецької та Новоушицької районних рад Хмельницької обл. та ін.). У той же час  Донецький окружний суд прямо не зобов’язав ТВК вчиняти ті чи інші дії, пов’язані із виборчими бюлетенями.

Натомість ЦВК Постановою №513 від 25.10.2015 скасувала постанову Красноармійської міської ради, якою унеможливлювалася передача ДВК вже виготовлених бюлетенів, та зобов’язала дільничним виборчим комісіям, що здійснюють організацію підготовки і проведення виборів депутатів Красноармійської міської ради Донецької області та Красноармійського міського голови, одержати відповідні виборчі бюлетені та організувати голосування згідно з вимогами Закону України "Про місцеві вибори". Рішення ЦВК не було виконано на практиці, при цьому фактично воно потенційно могло бути реалізовано лише за декілька годин до завершення часу голосування на місцевих виборах. Таким чином виборці м. Красноармійськ Донецької області не змогли реалізувати конституційне право обрати органів місцевого самоврядування. Як і випадку з Маріуполем, факту непроведення виборів в Красноармійську передувала нестабільна робота ТВК та політичне протистояння між учасниками виборів.

Зрив виборів в містах Маріуполь і Красноармійськ має непрогнозовані правові наслідки. Закон України «Про місцеві вибори» не врегульовує ситуації, пов’язані із неспроможністю територіальних виборчих комісій забезпечити виготовлення виборчих бюлетенів і передати їх ДВК.

Для забезпечення прав громадян, які проживають в мм. Маріуполь і Красноармійськ, парламенту необхідно буде оперативно приймати зміни до виборчого законодавства, якими би вирішувалася непередбачена законодавством ситуація. Крім цього, держава має застосувати дієві гарантії виборчих прав громадян та створити належні умови для участі громадян у реалізації місцевого самоврядування. ОПОРА закликає органи влади усіх рівнів утриматися від спроб використати зрив виборів як підставу для обмеження місцевого самоврядування в цих містах.

Остаточний звіт за результатами спостереження з детальним описом висновків Громадянська мережа ОПОРА оприлюднить через декілька тижнів. У ньому ГМ ОПОРА також надасть рекомендації щодо вдосконалення виборчого процесу.

Громадянська мережа ОПОРА здійснює громадське спостереження за місцевими виборами в Україні, які відбудуться 25 жовтня 2015 року. Громадське спостереження ОПОРИ – це сфера діяльності мережі, спрямована на об’єктивну оцінку процесу підготовки та проведення виборів, а також на запобігання порушенням виборчого законодавства через ефективно організований громадський контроль. Починаючи з 5 вересня, у всіх регіонах України працюють 144 довготермінові спостерігачі, до яких приєднаються понад 3000 короткотермінових спостерігачів у день голосування.


[1] Пізніше місцеві організації політичні партії, повноваження представників яких у складі ТВК було достроково припинені, відновили своє представництво у складі відповідної виборчої комісії.